地产评论

李宇嘉:集体土地改革不能单纯依靠技术性修补

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     党的十八届三中全会以来,我国对集体土地制度改革采取的是系统的、全方位的顶层设计,即从确权、试点流转,再到2020年建立城乡统一的建设用地市场,实现市场在城乡土地资源配置中发挥决定性作用,最后达到赋予农民同等的土地权益、破解城乡二元格局、实现城乡一体化的目的。十八届三中全会以后,集体经济范畴“三块地”(耕地、集体经营性建设用地、非经营性的宅基地)的改革全面提速。

  由于集体土地关乎8亿农民的民生、社会稳定、耕地红线、生态保护等问题,制度设计又比较复杂,因此在实践中采取了由易到难、渐进改革的路径。

  首先,“三块地”改革试点之初就提出坚守“土地公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民利益不能受损”三条改革底线,遵从“封闭运行、风险可控”的原则;其次,“三块地”改革要在城乡规划、土地用途管制下进行;第三,集体土地流转从最易环节展开,如经营性建设用地流转、耕地宅基地抵押;最后,耕地和宅基地流转仅限于集体组织内部,经营性用地流转要符合产业发展要求。

  2014年底发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确,改革围绕三个方面开展:传统的土地征收要提高补偿标准、丰富补偿形式;集体建设用地流转则仅限于经营性建设用地,并不包括非经营性质的宅基地;宅基地与耕地一起,探索“两权”抵押(即承包地经营权和农民住房财产权抵押)。

  目前,在“三块地”中,集体经营性建设用地入市开展的较快,已经有7宗地入市。此外,集体经营性建设用地出让试行12%~32%的土地增值收益调节金做法,事实上也是对土地征收、增值收益分配的探索和改革。宅基地和耕地流转也有了进展,浙江、江苏等试点区域已有了抵押贷款发放的案例。

  但是,流转的“突破性”还显不足,集体经营性建设用地流转存在法律障碍、产权关系比较简单,很多集体建设用地因乡镇企业衰落而长期荒废。

  尽管“两权”抵押让农民有机会用财产抵押来增加农业投入、推动农业产业化,但目前来看,流转(转包和抵押)的局限性、碎片化痕迹浓重。如流转要征得原始承包人的同意、抵押保障限于流转期内的收益、抵押物处置仅限集体经济组织内部,不能影响抵押人的基本居住,受让人未申请过宅基地等。因此流转的价值大打折扣。
发布日期:2016年1月15日 作者: 责任编辑:谭又喜
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